从缓冲国变成前线国，欧盟应对乌提供长期军事援助

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图为冯德莱恩与泽连斯基会谈

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https://news.sina.cn/2022-06-12/detail-imizirau7947087.d.html

从缓冲国变成前线国，欧盟应对乌提供长期军事援助

作者：斯文·比斯科普

（Sven Biscop）

译者：王伟逸

法 意 导 言 ✦

自俄乌冲突爆发后，西方各国对乌克兰进行了政治、经济、军事等各方面的支持和援助。如今，战争已满一年，与乌克兰毗邻的欧盟，应如何预测战争的态势走向，明确其战略利益，从而确定未来的援助策略？对此，埃格蒙皇家国际关系研究所(Egmont Royal Institute for International Relations) 于2023年2月在其网站刊发该所欧洲战略中心主任斯文·比斯科普（Sven Biscop）的文章《从缓冲到前沿：乌克兰与欧盟》（From Buffer to Frontier: Ukraine and the EU）。作者认为，俄罗斯的军事行动让乌克兰从原本的缓冲区变为西方对抗俄罗斯的前线；欧盟需要在不与俄罗斯直接交战的前提下，有计划地的对乌克兰进行长期军事援助。

2022年6月，欧盟批准乌克兰成为欧盟候选国。这一强有力的政治声明在基辅倍受欢迎。但对于一个战时的国家，仅有政治表态是不够的。欧盟接纳一个战时邻国作为候选成员国，当然意味着要对这一邻国的存亡承担更多责任。乌克兰本是一个缓冲国，但如今成为冲突的前沿。欧盟需要找到向乌克兰长期提供军事援助的最终方案，以从美国手中逐渐接过这一任务。在战争持续一年后，零散的援助（这个月十几辆坦克，下个月再十几辆）已不合时宜。

在2022年2月24日俄乌冲突爆发之前，我的评估是，在未来的许多年里，乌克兰将是一个缓冲国。所谓的缓冲国未必是严格中立的，最重要的是，它是一个独立国家，不受任何它所分隔的大国的完全控制，并与所有这些大国保持建设性的关系。

“缓冲国”

欧盟没有明确称之为“缓冲国”，但的确以此方式对待乌克兰。然而，在这一认知下，欧洲国家却在2008年屈服于美国的压力，对乌克兰加入北约表示支持，而这显然颠覆了该地区的地缘政治。然而，通过不提及任何（加入北约的）日期，欧洲希望避免引发一系列可能导致与莫斯科对抗的事件。同样，欧盟随后也大力支持乌克兰同欧盟建立更密切关系的诉求，但始终明确表示，欧盟并不排斥乌克兰与他国的交往。对于欧盟来说，乌克兰很可能同时与莫斯科保持密切关系。

与欧盟不同，俄罗斯拒绝接受任何非专属势力范围，才把乌克兰问题变成了完全倒向何者的零和博弈。2014年，为了使乌克兰重返俄罗斯的轨道，普京总统没有通过提供有吸引力的经济条件，而是决定入侵克里米亚来实现这一目标。

即便如此，欧盟也没有放弃维持地缘现状。如果在德国和法国的斡旋下，明斯克协议得到双方的充分执行和尊重，乌克兰作为一个缓冲国的方案仍然可行。欧盟当然不会在法律上承认俄罗斯吞并克里米亚，但会接受这一事实。在国际政治中，首要目标通常不是正义（克里米亚事实丧失当然是不正义的），而是和平与稳定。事实上，欧盟和俄罗斯保持着合作关系，因为欧盟制裁最终难免受限，而互利的能源关系仍将向前发展。

从2014年到2022年，尽管非常脆弱，但在欧盟看来，这种安排似乎奏效了。特别是能源协议对每一方都非常有效，以至于我和其他许多人一样，认为俄罗斯不会再次诉诸武力来危及这一现状。原因在于，尽管2014年的入侵未能将乌克兰拉回俄罗斯的轨道，但普京确实确保了克里米亚的安全，并通过在顿巴斯东部煽动武装叛乱阻止了其加入北约。可悲的是，这严重低估了乌克兰对俄罗斯的地缘政治重要性及其作为强国的自信。俄罗斯的再次入侵，令欧洲地缘政治发生了不可逆转的改变。

前线国家

在这次最新的俄乌战争中，欧盟和美国作为非交战方的介入程度不断提高。他们在政治、经济和军事上大力支持乌克兰，但自己却没有参战。如果得益于乌克兰非凡的意志力与勇气以及西方的支持，一个独立的乌克兰得以保全，那它将不再是一个缓冲国家。相反，它将作为前沿国家，成为西方安全体系的一部分。最终，或许若干年后，它与俄罗斯的建设性关系可能恢复，但乌克兰将从根本上融入西方的政治经济体系。

这不是唯一的选择。理论上，欧盟（和美国）本可以决定不介入，放弃乌克兰，任由其受普京摆布。就像1956年和1968年苏联以军队控制匈牙利和捷克斯洛伐克时，西方没有挑战苏联的势力范围一样。欧盟不会损失太多，因为在乌克兰没有欧洲的重大利益受到威胁。事实上，一些人可能会认为，2014年不介入克里米亚问题将大大简化欧盟与俄罗斯的关系，但另一方面，人们不知道这是否会助长俄罗斯更大的野心。

无论如何，一旦欧盟坚持与乌克兰签署结盟协议，即使在2014年俄罗斯入侵之后，不干预也不再是一种选择。从那时起，欧盟事实上致力于保障乌克兰的独立。回想一下，2022年俄乌的第二次冲突会破坏欧盟作为伙伴的信誉，这（不干预）将有违信誉，而且毫无逻辑可言。

候选成员国

相反，欧盟更进一步，给予乌克兰欧盟候选国资格。这一决定出于情绪和感知，而非战略的考虑。当欧盟委员会主席冯德莱恩（von der Leyen）首次提出这一点时，大多数成员国政府都表示反对。但最终，没有国家希望通过否决这一想法来显得对乌克兰不够支持。法国总统马克龙（Emmanuel Macron）做出了勇敢的努力，提出欧洲政治共同体作为欧盟候选国的替代方案，但最终，除了接受乌克兰作为欧盟候选人之外，欧洲政治共同体也同样启动了。然而，在做出该决定八个月后，欧盟仍需决定一项策略。

相较于北约2008年决定在未来某个不确定的时间接纳乌克兰，欧盟候选国地位（因为它触发了一个正式的程序）是乌克兰现在被纳入西方安全体系更强烈的信号。欧盟授予处于战争状态的国家候选国地位是没有先例的。它确实在战后接受了巴尔干地区的国家作为候选国。这并不意味着正式的安全保障，但毫无疑问，如果巴尔干半岛再次爆发战争，西方大国（通过欧盟、北约、联合国或一个临时联盟）将介入以实现和平。

那么，欧盟需要怎样才能确保目前处于战争状态的候选国乌克兰的生存？首先，必须充分理解，匆忙加入不符合任何一方的利益。乌克兰的经济和政治体系还未准备好，甚至没有考虑到战争造成的破坏。此外，欧盟成员国意味着共同防御保证，因此，只要战争仍在进行，欧盟就不能接纳乌克兰——除非它放弃非交战状态，并亲自与俄罗斯交战。

因此，问题是：哪种策略可以确保乌克兰作为一个独立边境国家的生存，直到其领导人成功完成欧盟成员国所需的大规模改革？

欧盟的利益与策略

战略制定是一个理性的过程：目标是根据要确保的利益、替代方案的成本效益评估以及相关各方之间的力量平衡来确定的。

因此，欧盟战略的出发点不是乌克兰在战争中是正义的一方（尽管它是），也不是对侵略行径的愤怒；出发点必须是欧盟自身的利益。它的切身利益没有直接受到威胁：欧盟的生存并不取决于乌克兰的生存。这就是欧盟成员国不亲自对俄罗斯开战的原因。

相反，欧盟的主要利益在于遏制这场战争并防止其升级为西方对俄罗斯的大国战争。因为这将意味着在许多其他地区发动军事行动，并具有核战争的风险，这将威胁到每个人的生存。因此，保持不参战状态至关重要，欧洲领导人应避免宣称欧洲国家已经与俄罗斯开战。只要欧洲、美国和俄罗斯没有直接向对方开火，我们就没有交战。这是一场代理人战争。

欧盟的另一个主要利益是维持一个独立的，领土尽可能大的乌克兰，使其成为一个强大的边境国家，而不是波兰、斯洛伐克、匈牙利和罗马尼亚与俄罗斯形成的新边界，这将使遏制和防御极大复杂化。当然，俄罗斯对乌克兰越是咬牙切齿充满野心，就越没有能力侵略或干涉其他国家。反之亦然，获胜的俄罗斯可能会将乌克兰视为进一步入侵黑海地区（摩尔多瓦也是欧盟候选国）和地中海地区的跳板。

欧盟的这两个利益必须相互权衡。的确，乌克兰解放其所有领土并恢复到2014年前的状态是相当理想的。但这并非建立一个强大边境国家的必要条件。如果解放乌克兰最后一寸领土的尝试将带来冲突升级的风险，则可能违背欧盟的利益。

因此，考虑到乌克兰和俄罗斯之间的力量平衡，欧盟的战略还必须考虑到什么是可行的和可能的。由于莫斯科仍然可以调动更多的军事潜力，目前它有能力继续进攻。尽管乌克兰武装部队在不断学习进步，俄罗斯人也是如此。遗憾的是，不能排除俄罗斯成功地再次发动攻势，并夺取了更多乌克兰领土。即使乌克兰设法阻止了俄罗斯未来的进攻，并且未来的反攻甚至可能会将俄罗斯进一步击退，但也不能排除的情形是，一旦俄罗斯采取防御措施，它可以无限期地保有大部分的占领地区。

欧洲军援计划

因此，首要任务毫无疑问是向乌克兰提供必要的军事支持，以在未来几周和几个月内守住防线，并避免领土进一步严重损失。这不仅重要，而且紧迫：现在需要乌克兰可以立即投入使用的重武器，其数量需足以迟滞俄军的攻势。

第二优先的事项是确保乌克兰能够持续数月甚至数年的军事行动。这意味着军事上可行的情形下，可以发起进攻解放乌克兰领土。但这至少意味着乌克兰能坚守防线，直到俄罗斯认为继续进攻无望并转而开展防御。

令人遗憾但可以理解的是，迄今为止，军事支持是零散的。最初不愿提供重型武器是因为担心俄罗斯军事行动升级以及对乌克兰军事实力的低估。乌克兰不允许自己被击败这一纯粹事实，以及俄罗斯的系统性暴行，强烈地促使欧盟和美国增加支持。事实上，俄罗斯已经将其对乌克兰的战争升级到如此暴力的程度，除了保持不参战外，没有理由有所保留。

考虑到战斗的强度，非战斗减员会非常严重。例如，仅依靠大约100辆坦克（这是欧洲和美国最初承诺提供的），无法赢得对俄罗斯的战争。因为这些很可能在几次重大行动后，大部分或全部被摧毁。西方准备更换这些坦克吗？即使它愿意，它有这一能力吗？我们不能再进行这种零零星星的援助了。

欧盟必须紧急制定一项总体计划，用以统筹未来几周、几个月甚至几年内对乌克兰的军事物资供应。这一计划的制定需要考虑乌克兰的防御计划，从而协调乌克兰的军事目标与欧洲的军工产能。当然，与此同时，欧盟成员国必须补充本国库存。此外，考虑到乌克兰在短期内坚守防线的紧迫性和必要性，它们应该考虑将物资从自己的作战部队转移到乌克兰。欧盟和北约成员国的这一行为几乎没有额外风险，因为俄罗斯的可部署常规武装将被牵制在乌克兰战场。

这些是欧洲而不是美国的责任。乌克兰是欧盟的邻国，因此，如果乌克兰落败，欧盟，而不是美国，将面临与俄罗斯更长的边界。因此，如今的这一局面是无法接受的，即美国的军事援助对乌克兰战局影响重大，而欧洲援助对战局影响微乎其微。随着时间推移，美国的援助可能会动摇，这取决于国内政治。这就是为何欧盟必须逐步从美国手中接过主要军事援助责任的原因。此外，欧盟具备这样做的条件：在欧洲国防基金和欧洲和平基金中，它拥有设计和实施大规模国防工业力量的手段（而北约没有）。一个长期援助计划意味着，仍以坦克为例的话，援助的是数百辆坦克而非当前的数十辆坦克。

当然，美国的贡献仍然不可或缺，特别是在情报领域。美国的核保护伞对于阻止升级和保持非交战状态至关重要。但常规性的援助是欧洲要负责的。

图为乌克兰战场实况

图片来源：https://mil.ifeng.com/c/84Yjl2QyBDC

军事停火抑或脆弱和平

无论战争如何结束，长期军事支持都是必要的。乌克兰不大可能取得完全胜利。如果乌克兰能够迫使俄罗斯采取防御态势，那有希望将战线进一步向东推进，并且双方能实现至少临时性的停火，这或许能为谈判创造一个窗口期。谈判可能导致停火，甚至可能达成和平协议。一切都将取决于各方对军事力量对比的看法以及在战场上取得更多成果的可能性，还包括他们在领土问题上妥协的意愿大小。和平协议意味着相互让步，意味着乌克兰遭受领土损失：这肯定是不公正的，但将是和平与稳定的代价。然而，这场战争也很可能发展为军事停火，并有可能再次升级。

在上述所有情况下，乌克兰将不得不维持强大的常规武装力量，以阻止俄罗斯的第三次入侵。因为即使是正式的和平协议也可能难以维系。

一纸真正的和平协议将开启成为正式欧盟成员国的进程，以及欧盟主导的重建，当然，还有深远的内部改革。然而，西方大国无需等待乌克兰正式加入欧盟后再对其做出安全保障。事实上，只要俄乌签署了和平协议，欧洲和美国军队就可以进入乌克兰，并对可能违反该和平协议的俄罗斯提供最有力的威慑：不参战将不再是一种选择。但在军事停火场景中，未来与当下的情形会十分相似。

结论

2022年开启的战争是否本可以避免？西方在2021年年末接受了与普京的高层谈判，尽管他声称必须解决的“危机”是他人为制造的。但这又把责任推到了普京身上，普京随后提出了十分不切实际的要求（相当于北约从自己的成员国撤出军队），以至于完全没有可信性。尽管如此，也许西方确实犯了一个战术错误，拒绝了一个正式中立的乌克兰（即撤销加入北约的决定）。当时，乌克兰无论如何都不在可能的范围内，因此这只是一个有限的让步，而这可能只是为俄罗斯提供了接受乌克兰作为缓冲国继续存在而非被完全控制的选项。然而，普京也很有可能早在谈判开始之前就决定不管谈判结果如何都将发动战争。

通过开战，俄罗斯改变了地缘政治现状——这很有可能对其不利，因为无论领土多寡，乌克兰都将俄罗斯施加的影响拒之门外，成为西方的边界，而不是它与俄罗斯之间的缓冲区。乌克兰人民，军人和平民，正在为这场地缘政治博弈付出代价。

欧盟认为它重拾了其地缘政治——在2019年上任时，冯德莱恩曾宣布欧盟将成为一个“地缘政治委员会”。但现实是，欧盟很少明确考虑其决定的地缘政治影响。即使现在，有关乌克兰的候选国地位对欧盟地缘政治的影响也鲜有讨论。欧盟及其成员国必须认识到，“大战略”不能含蓄不明：目标必须明确，否则无从实现。

文章来源

Sven Biscop, From Buffer to Frontier: Ukraine and the EU, Egmont Policy Brief, February, 2023.

网络链接

https://www.egmontinstitute.be/from-buffer-to-frontier-ukraine-and-the-eu/

译者介绍

王伟逸，清华大学2022级法律硕士，现为法意观天下编译组成员。

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